积极财政政策仍有加速发力空间

2026年上半年，我国GDP同比增长4.7%。上半年，更加积极的财政政策通过靠前发力、精准施策，有效对冲了外部不确定性，支撑了中国经济实现“总体平稳、向新向优”发展。而在当前有效需求不足、社会预期偏弱的背景下，下半年积极财政政策仍有加速发力的空间。

首先，专项债仍有额度用以发行补进。2026年上半年，专项债发行进度明显偏慢。根据中国地方政府债券信息平台数据，上半年各地新增专项债累计2.07万亿元，约占全年限额的47%，低于往年同期水平。这意味着，下半年将有足够的限额空间供各地加速发债，从而以债务扩张推动形成阶段性财政扩张效应。

其次，财政存款余额相对充裕。上半年财政支出节奏偏缓，这使得财政存款余额相对充裕，为下半年加快资金拨付、形成实际工作量提供了短期资金调度空间。

再次，存量政策效应仍可进一步释放。2026年初中央层面部署的一系列政策仍在持续推进，比如减税降费、设备更新补贴、消费品以旧换新以及超长期特别国债支持的“两重”建设等。在这些积极财政政策的稳步推进下，相应项目储备和资金拨付也将进入集中落地期。

但从结构性视角看，下半年积极财政政策推进仍有三个方面的问题值得关注。

从财政收入结构看，地方财政可能存在短期承压风险。在一般公共预算收入中，各地上半年在对非税收入集中挖潜后，部分地区后续补充空间将非常有限；在政府性基金预算收入中，由于房地产市场的调整，各地土地出让收入规模持续萎缩。

从地方债务限额空间来看，部分省份债务率接近风险警戒线，面临有额度但不敢用的困境，且符合收益自平衡要求的优质项目储备并不充裕，严控新增隐性债务的底线要求与扩大有效投资的需求之间存在明显冲突。

从实际政策效应来看，各地间上半年财政政策的实际效应也存在差异。东部地区经济大省财政状况相对稳健，但部分中西部地区省份可能存在“三保”压力与化债压力叠加的情况，这在很大程度上会削弱财政政策乘数效应。

鉴于上述情况，下半年财政政策应坚持“强化增量”与“重点突出”相结合。

“强化增量”，即有必要出台增量财政政策。这是因为，从经济基本面看，今年二季度以来内需不足、企业盈利承压、房地产市场深度调整等问题交织，不确定性亦显著上升，仅靠存量政策加速执行难以有效对冲下行压力，亟待出台有效财政政策工具以支撑第三季度经济基本面，也为全年经济社会发展目标实现奠定基础。从政策逻辑看，当前货币政策已处于相对宽松区间，受银行净息差收窄、汇率稳定等约束，进一步降息降准空间有限，需要财政政策工具作为逆周期调节的主要手段。从市场预期管理看，中央政策层已明确释放加大逆周期调节力度的信号，此时积极推动增量财政工具落地能够有效坚定市场信心、稳定市场预期。

对于“重点突出”，即下半年需要将有限财政资金配置于推动社会发展的关键领域，切忌“大水漫灌”。

首先，重点领域财政支出力度仍要持续强化，尤其是科技创新和民生保障这两大领域。对于科技创新领域，科技创新作为培育新质生产力的核心抓手，其战略地位在决策层共识中不断上升，下半年财政对基础研究、关键核心技术攻关、重大科技基础设施建设的投入仍要保持高强度。同时，科技创新领域的支出重心可以从广泛覆盖转向精准聚焦，更多投向人工智能、量子信息、集成电路等前沿领域及科技成果转化环节，减少对低水平重复建设的支持。对于民生保障领域，就业、教育、医疗、养老等领域支出具有刚性特征，因此财政对民生领域的倾斜不仅是政策延续，更是稳定预期的内在要求。因此，下半年政府可以加大能够更直接促进消费的民生支出，比如养老服务、托育服务、保障性住房等，以民生改善带动内需扩容。

其次，政策工具使用上注重使用8000亿元新型政策性金融工具。相较于传统财政支出与普通信贷工具，新型政策性金融工具的优势在于可撬动杠杆率高、市场化运作程度强，能够承担更长回报周期的战略项目，尤其当前地方政府仍主要通过专项债为地方经济建设项目融资。但这种方式面临着两方面约束：一是项目收益有要求。专项债要求项目收益覆盖本息，这使得一些优质项目储备不足、土地出让收入下滑的地方面临“有额度难落地”的困境。二是举债空间受限制。部分债务率接近警戒线的省份，即便再优质的项目也难以在当年依靠专项债融资。若是通过举债专项债用作项目资本金，面临的举债约束会更多，即专项债用于项目资本金的比例不得超过省级专项债总额度的30%，且主要限于铁路、收费公路、水利等特定领域的重大项目。

相比较之下，一方面，新型政策性金融工具不要求项目收益覆盖全部融资，可以投向一些回报周期较长的项目。另一方面，新型政策性金融工具是由政策性银行以股权投资或股东借款形式注入项目资本金，该部分资金不计入政府债务范畴，不会受到地方政府举债额度限制和债务风险警戒的约束。

因此，充分发挥新型政策性金融工具在财政与信贷之间的桥梁作用，将能充分缓解重大项目资本金缺口问题。基于2025年对新型政策性金融工具的成功探索，2026年8000亿元新型政策性金融工具成功投放的制度性探索难度将减小，为下半年推动这8000亿资金尽快转化为项目建设实际支出奠定基础。根据基础设施项目最低20%~25%的资本金比例要求，新型政策性金融工具的8000亿资金理论上可撬动3.2万亿~4万亿元的总投资规模；若进一步考虑基础设施投资0.8~1倍的当期产出系数，该政策工具对2026年经济增长的直接拉动效应为0.2~0.3个百分点。各地方需要切实做好高质量项目储备，并且高度关注已开工项目的施工进度和配套资金落实。由此，确保这8000亿政策资金稳步下放，以强化商业银行资金跟进意愿，从而充分发挥8000亿政策资金的杠杆效应。

（作者任职于上海财经大学中国公共财政研究院）