连平：下半年如何促进内需发展

2026年上半年，在出口强劲增长、工业加快回升等积极因素的推动下，我国有效应对了内外环境多重考验，宏观经济整体运行在合理区间。但与此同时，投资下滑、消费疲弱，内需明显不足。

展望下半年，外部环境不确定性风险较高，叠加高基数效应显现，出口面临回落压力，有可能出现“三驾马车”同步承压的不利局面，完成全年经济增长目标压力势必加大。除用好用足存量政策外，亟须出台更加精准有力的增量政策，协同强化逆周期与跨周期调节，多措并举提振内需，确保圆满实现全年预设增长目标，为“十五五”开局奠定企稳向好的基础。

上半年内需不足的深层原因

上半年内需进一步疲弱，可以从投资和消费两方面寻找短中期深层原因。

投资方面，三大投资不同程度降速，共同拖累总投资。在固定资产投资三大构成中，最大的拖累项仍是房地产投资。上半年，全国房地产开发投资同比增速为-18%，跌幅较一季度进一步扩大，表明房地产市场尚未真正企稳，仍在筑底过程中。基础设施投资和制造业投资也显现由强转弱迹象。

投资领域存在不少趋势性、结构性和深层次矛盾。分产业看，第三产业投资降幅最为明显。分登记注册类型看，年初的外资投资下降为主向内外资同步下行蔓延。分地区看，年初的东部地区投资负增长演变为东中西部地区投资整体下滑。从企业性质比较看，民间投资增长乏力的问题进一步凸显。

政策衔接不畅进一步削弱了投资动能。上半年新增专项债投放节奏不均衡，是基建投资“一季度冲高、二季度失速”的核心资金端原因。资金投放节奏放缓，叠加固定资产投资项目储备和审核进入阶段性接续空档、项目审批新规拉长项目落地周期、增量可落地重大项目供给不足、化债背景下部分专项债额度被置换债务挤占、城投融资持续偏紧等多重因素共振，导致基建投资从一季度的8.9%回落至上半年的-2.4%，二季度单季由正转负。

消费方面，上半年消费疲弱是多重因素共振的结果。

一是居民收入滞后于经济增长。上半年居民可支配收入实际增速4.2%，明显低于GDP增速4.7%，限制了消费扩容空间。就业结构性矛盾加剧。高技术出口、新质产业红利仅惠及部分科技岗位，房地产、建筑、传统制造业、教培等吸纳大量普通劳动力的行业持续萎缩，中低收入群体工资性收入增长相对滞后。同时财富负效应抑制大宗消费意愿。

二是房地产深度调整后周期拖累。三大地产后周期耐用消费品全线负增长，成为商品消费重要拖累项。楼市估值下调、二手房价格回落形成显著财富缩水效应，也使居民消费开支趋于谨慎。

三是汽车政策红利退坡影响明显。汽车在限额以上商品零售中占比近23%，是体量最大的单一商品品类，一旦走弱将直接拉低整体消费体量，且短期内难以找到单一品类完全对冲缺口。随着新能源汽车购置税从全额免征调整为减半征收、汽车以旧换新补贴力度边际退坡、补贴核算规则调整等政策变化，上半年汽车类零售额同比减少12.6%，跌幅在各消费品中居首位，直接拖累社零增速约1.5个百分点。

四是政府消费持续收紧削弱了对冲能力。在地方化债攻坚、财政收支承压与“过紧日子”约束下，上半年政府消费进一步收缩。

五是居民预防性储蓄意愿增强。上半年全国居民人均可支配收入实际增长4.2%，但人均消费支出实际仅增长2.7%，居民平均消费倾向降至64.5%，收入增量大量转化为储蓄而非当期消费。

下半年如何积极施策扩内需

为有效应对当前国内需求不足、市场预期不稳等问题，确保实现全年经济增长目标，特提出五方面政策建议。

第一，财政政策加大对“经济大省”的支持。上半年，十个经济大省GDP合计占全国经济总量的61.4%，消费约占全国的64%，是稳住经济大盘、扩大国内需求的核心支撑。建议下半年对经济大省给予更多增量支持。

一是以财政资金补贴、奖励为杠杆，建立经济大省政策试点优先权机制。允许经济大省在要素市场化配置、数据跨境流动、绿色金融创新等领域率先先行先试。试点方案经中央主管部门备案并通过安全评估、合规审查后实施，试点期间建立动态监测和退出机制。对试点产生的合理改革成本，在中央预算内投资相关专项管理办法规定的支持比例内给予补助；对形成突破性、可复制制度成果的，在中央预算内投资年度总盘内统筹设立的“改革突破奖励资金”中给予一次性最高5000万元的专项奖励，并建立改革成果全国推广机制。

二是研究设立跨区域重大项目前期费补助奖励池。对长三角、粤港澳、京津冀等跨省域协同发展核心项目，参照西部大开发重点项目前期工作专项法定补助标准，常规项目补助比例最高不超过前期工作总费用的60%，单个项目补助上限提高至3000万元；对中央交办的重大跨区域战略项目，对标西部专项“交办项目可按最高100%予以补助”的差异化支持口径执行，降低经济大省重大项目谋划阶段财政压力。

三是探索跨省合作项目中央预算内投资额度考核单列机制。对长三角、粤港澳、京津冀两省（市）联合申报的跨区域重大项目，中央预算内投资支持额度根据《跨省投资分担与收益共享协议》约定的投资分担比例在两省（市）间合理切分，并纳入各自年度执行考核；对合作双方共同出资部分，中央支持比例可在现有上限基础上上浮5~10个百分点。

四是在中央预算内投资年度总盘内统筹设立“社会资本撬动系数”奖励资金池。对撬动系数（项目总投资/中央预算内投资支持额）≥10倍的项目，按中央预算内投资支持额的20%追加奖励额度；对民营企业持股比例≥35%的项目，追加比例提高至30%；奖励额度在本省范围内跨专项、跨年度统筹使用。

第二，货币金融政策扩容提质、精准赋能。

一是完善结构性货币政策工具。建议三季度推出第二轮优化升级举措：民营企业再贷款从1万亿元追加5000亿元至1.5万亿元；科技创新和技术改造再贷款从1.2万亿元追加3000亿元至1.5万亿元，并将“人工智能+”产业、未来产业等正式纳入支持范围；碳减排支持工具年度按季操作投放规模上限从8000亿元提高至1万亿元，支持领域拓展至CCUS碳捕集利用与封存、可再生能源制氢等前沿绿色项目。各类专项结构性货币政策工具利率可再下调10个基点至1.15%，进一步降低银行资金成本、提升投放积极性。

二是择机实施降息降准，建议降息幅度10个基点、存款准备金率下调0.5个百分点，操作顺序可以降准先于降息，三季度为关键窗口期。具体操作上，结合政府债券集中发行节奏，适时开展全面降准释放长期低成本资金，同时对十大经济大省属地法人银行额外实施0.25个百分点定向降准，资金实行穿透式考核，专项用于扩内需及跨区域协同项目。利率端同步将7天期逆回购利率下调至1.30%，并下调MLF利率10个基点，引导LPR非对称下行，重点降低制造业技改、居民大宗消费及科创融资成本，特别是通过引导5年期以上LPR较大幅度下行并叠加财政贴息，切实降低居民房贷利率，稳定房地产市场。

三是精细化开展流动性管理。综合运用逆回购、MLF、买断式逆回购及国债买卖等工具，保持流动性合理充裕。密切关注中美利差及汇率波动，通过每日公开市场操作精准熨平资金面短期波动，疏通货币政策传导渠道，实现从“宽货币”向“宽信用”的有效转化。

第三，全面优化地产调控长效举措。

一是深化因城施策精准调控，搭建梯度型需求支持框架。建议对一线、强二线城市进一步优化住房置换认定规则，将二手房二套公积金贷款利率下调10~15个基点，公积金单户贷款额度上浮20%~30%，推行“卖旧买新、差额认定首套”政策，对多子女家庭、人才家庭实行购房首付比例再下调5个百分点、购房补贴上浮20%的差异化支持，精准释放改善型住房刚需潜力。对人口净流入、产业支撑强的强二线城市全面取消普通商品住房限购，合理优化限售年限，有序激活自住与品质置换需求；对库存偏高的三四线城市持续压减新增住宅供地，稳步推进去库存周期。

二是加大城市更新与保障房建设资金投放，用好专项债与政策性贷款，稳妥推进城中村、老旧小区改造，在中央预算内投资、超长期特别国债、专项债、政策性金融工具的合力下，力争全年城市更新与城中村改造投资规模达到2.5万亿元左右；扩大存量商品房收储转化规模，稳定地产投资底盘。

三是加快现房销售试点扩容、收紧预售资金监管，推动绿色智慧住宅发展，完善不动产REITs配套规则，夯实商品房与保障房双轨制。建议将现房销售试点范围进一步扩大，在一线城市和部分强二线城市优先扩容现房销售试点，对自愿采用现房销售模式的出让地块给予土地竞买适度加分、分期缴纳土地出让金等激励政策。

四是实施房企分层融资管理，落实优质房企融资白名单，压降头部稳健企业融资成本，加快出险房企债务重组，严控高风险主体新增授信，修复行业整体信用。建议对进入白名单的优质房企，新增开发贷综合融资成本压降30~50个基点；全年通过商业不动产REITs、持有型ABS等工具盘活房企存量资产规模力争突破1000亿元；加快出险房企债务重组，力争全年新增重组落地规模5000亿元以上。

第四，多措并举加快扩大投资。

建议设立专项债全年按月均衡发行机制，纠正一季度透支、二季度资金断档的不均衡投放模式；提高专项债用作项目资本金比例至30%，加大算力、交通、水利等新基建项目储备；厘清化债资金边界，严禁专项债额度被债务置换挤占；扩容新型政策性金融工具对重大基建项目资本金补充力度，简化审批流程补齐项目空档，推动基建投资由负转正。

建议加快城市更新、城中村改造类专项债发行落地，用好8000亿元新型政策性金融工具定向补充保障性安居工程项目资本金；全面落实存量房贷利率下调、改善性住房契税优惠，放宽合理购房限制性政策；通过专项债支持老旧小区改造、存量商品房收购盘活，带动家装、家电等地产后周期投资，托住第三产业投资基本盘，逐步对冲地产开发投资大幅下滑压力。

建议提速设备更新改造专项债额度下达，依托超长期特别国债制造业技改专项资金加码补贴；运用政策性银行中长期低息贷款对数字化改造、高端装备购置给予贴息，提高研发费用加计扣除力度；扩大新型政策性金融工具对产业园、先进制造业园区项目资本金支持，降低制造业投资融资成本，稳住第二产业投资，对冲技改投资收缩压力。

建议对东北、西部投资下滑地区加大中央预算内投资与专项债倾斜额度，布局能源、生态、边境基础设施项目；放宽民间资本参与基建、公用事业准入门槛，通过政策性金融工具为民企项目补充资本金、设置贷款风险分担机制；落实外资制造业增资扩股税收优惠，稳定港澳台及外商投资预期，扭转全域多主体投资同步下行态势。

第五，精准施策促进消费。对于收入增速滞后于经济增长的问题，建议设立“城乡居民增收专项引导基金”，部分资金通过增发超长期特别国债筹措；完善企业工资合理增长联动机制，对吸纳大量中低端劳动力的制造业、服务业企业给予稳岗薪酬补贴；加大灵活就业、新业态从业者社保兜底，提高养老金、低保发放标准，缩小收入与GDP增速缺口，夯实消费购买力底层支撑。

针对房地产深度调整后周期拖累现象，建议动用特别国债额度设立“房地产后周期大宗消费提振专项基金”，重点补贴家装、家具、大家电换新消费；优化首套房、改善型住房信贷利率与契税优惠，推进存量房房贷利率批量下调，缓解居民资产负债表压力。

建议延续并加码汽车以旧换新补贴，从增发超长期特别国债切块资金予以保障，提高新能源车置换补贴比例、适度延长购置税减半优惠周期；扩大报废车辆补贴额度，放宽限购城市上牌指标，增设二手车流通税收减免；配套出台充电桩基建补贴，激活下沉市场购车需求，对冲去年高基数与政策退坡双重压力，扭转汽车零售额大幅下滑对社零的拖累。

为减少政府消费收紧带来的负面影响，建议优化财政“有保有压”结构。适度统筹增发专项国债补充地方财力，在严控一般性行政支出前提下，保留并扩容促消费类补贴预算；建立地方化债与促消费资金统筹机制，避免化债资金过度挤占消费刺激预算，修复政府消费对内需的对冲托底功能。

针对居民预防性储蓄意愿抬升现象，建议依托财政促内需专项资金，加码社保体系建设，提高医保报销比例、扩大门诊统筹范围，加大普惠托育、养老服务供给，通过制度减负降低居民远期刚性支出焦虑；同时推出居民大宗消费贷款财政贴息政策，适度下调消费贷利率。

（连平系中国首席经济学家论坛理事长、国际金融研究院院长，刘涛系中国首席经济学家论坛国际金融研究院资深研究员）