美欧未达标准申报制度对我国反垄断的启示丨法经兵言

单一营业额申报门槛难以规制“扼杀式收购”、细分市场小额并购、分拆交易规避监管等行为，由此，未达标准申报成为全球主要反垄断司法辖区的重要监管工具。

当前，全球未达标准申报制度主要有两类模式：美国依托《克莱顿法》及2023年新版合并指南，不断扩张事后实体审查权限，弱化事前申报门槛约束；欧盟以《欧盟并购条例》第22条为核心，在Illumina/Grail司法判例后收紧移送管辖权。本文通过梳理美欧最新立法及实践，研判该制度外溢对我国反垄断执法与中企跨境并购的影响，提出相关制度完善与企业合规建议对策。

未达标准申报制度的美欧模式

未达标准申报，也称门槛下审查，是指经营者集中未达到法定营业额等事前强制申报门槛，但执法机构在具备竞争损害初步证据时，可强制当事人补充申报，或对已完成实施的并购开展事后反垄断审查，弥合“营业额标准”的监管缝隙。

当前，全球未达标准申报制度主要有两类模式：第一类是以欧盟为代表的行政传唤模式，由反垄断执法机构出具书面通知，启动补充申报程序，审查程序严格受制于行政流程，不能直接对已交割并购提起诉讼。第二类以美国为代表的司法追责模式，事前申报豁免不构成实体法豁免，执法机关可在交易完成后的相当长时期内直接向法院起诉，无需先行要求企业补做申报，实施灵活性更强。

美国并购审查分为两层规则：一是事前申报规则，《哈特-斯科特-罗迪诺法》（HSR）设置“当事人规模+交易规模”双门槛，每年根据GNP变化进行调整；交易未达标即可免于事前申报。二是实体追责规则，该规则的实体法基础为《克莱顿法》第7条，即便交易无需事前申报，联邦贸易委员会（FTC）与司法部（DOJ）依然可以在交割后相当长时期内调取证据、提起民事诉讼，法院有权判令资产剥离、股权回转，民事救济不受行政申报程序限制。

2023年12月落地的新版《合并指南》（下称《指南》），收紧小额并购的违法认定标准，强化门槛下交易的事后执法能力；下调了市场集中度违法推定标准，覆盖小微细分市场并购；重设并系统强化“消灭潜在竞争者”独立审查条款，明确即便目标企业暂无营业收入，只要持有专利、研发管线、前沿技术，具备未来进入市场的现实可能性，收购行为消灭创新竞争，执法机构凭创新损害即可挑战并购。确立了关联交易、连环收购的穿透式整体评估规则，执法机关可将多笔相互关联、连续实施的小额并购合并评价竞争效果，封堵“化整为零”的做法。

近年，美国以判例的形式围绕门槛下审查制度提供了可供参考的实务视角。以Edwards Lifesciences连环收购案为例，Edwards Lifesciences拟收购JenaValve，而前者此前已收购该赛道另一仅存竞品管线，二者是美国市场仅有的两款处于关键临床阶段的同类产品。FTC主张本次并购会消灭唯一潜在竞争者，法院最终发布初步禁令，Edwards后宣布放弃交易。该案表明，未达门槛的小额收购虽可免于事前申报，但其竞争影响仍会在关联交易审查中被整体评估，拆分交易无法豁免实体法约束。

欧盟未达标准审查依托成员国提请制度，一笔经营者集中未达到欧盟层面营业额门槛，单个成员国竞争执法机构如果认为交易损害本国竞争且影响成员国之间贸易，可以提请欧盟委员会开展统一审查。《欧盟并购条例》（EUMR）第22条建立职权传唤兜底审查机制以规制“杀手收购”，2021年欧委会指引意在扩大其适用范围，规定即便目标企业在欧盟无营收、交易未达申报门槛，监管机构仍可要求企业补充申报，该程序以事前传唤补报为核心，而非直接对企业事后追责。

EUMR第22条的管辖范围边界因Illumina收购Grail案的司法裁判而收紧。本案交易双方在欧盟均无营收，既不满足欧盟统一申报标准，也未触发任一成员国国内并购审查门槛，法国等六国仍同步将案件移送欧委会。欧委会审查后作出禁止交易、高额罚款并责令资产拆分的决定，但欧洲法院后续推翻该裁决，对第22条管辖权划定刚性边界：成员国仅在自身依法对案涉交易享有独立审查权的前提下，才能向欧委会移送案件；纯粹零营收、未达各成员国国内标准的跨境小额并购，欧委会无权受理。自此欧盟门槛下兜底审查从宽泛扩张适用转向有限管辖，无法再主动规制无成员国管辖基础的跨境小额交易。

不过，限缩并未终结门槛下审查。意大利、爱尔兰、丹麦等国已将“传唤申报”权引入国内，先依本国法要求未达标交易申报，再经第22条移送欧委会。2024年10月，欧委会即以此路径受理意大利移送的英伟达收购Run:ai案，并于同年12月无条件批准该交易。门槛下监管正由欧委会单方扩权，转向成员国传唤、移送的迂回展开。

未达标准申报制度对中国的影响

我国未达标准申报制度以《反垄断法》第26条第2款为核心依据，配套《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《横向经营者集中审查指引》等形成规则体系。

这一规则体系的主要内容是，交易营业额未达法定双营业额申报门槛本无需主动事前申报，但市场监管总局若掌握证据证明该集中存在排除、限制竞争效果，可书面通知经营者补充申报，交易尚未交割的需申报获批后方可实施，已完成交割的应在120日内补报并采取措施降低竞争损害；经营者拒不按要求申报的，执法机关可立案调查并作出禁止集中、责令恢复原状、罚款等处置，同时企业也可自愿对未达标交易主动申报接受审查，该职权传唤式兜底规则专门用于规制扼杀式并购、细分市场小额并购、分拆规避类交易，弥补固定营业额门槛的监管漏洞。

2024年1月修订的申报标准将营业额门槛（全球合计营业额/中国境内合计营业额/单方中国境内营业额）分别提高至120亿/40亿/8亿元，事前申报范围收窄后，第26条第2款的兜底功能越发重要。武汉用通收购山东华泰制药案是我国首例未达申报标准、最终作出禁止集中的标杆案件。该案明确，细分医药刚需赛道小额并购即便未达标，只要形成上下游封锁、推高终端价格即可强制审查并否决。上述规则与案例分别从立法与执法层面上，构建起我国未达标准申报制度的基本框架。该制度补齐了营业额门槛的监管漏洞，在医疗器械、专用芯片等赛道，遏制针对小微企业的小额并购形成细分寡头，实现对创新市场并购的全覆盖监管。同时，打击规避审查的交易架构，对化整为零、人为压低交易对价、分多笔交割的并购实施穿透执法，堵住抢跑式并购的监管缺口。

然而，在美欧门槛下执法升级的国际背景下，中企跨境并购存在风险。具体而言，出海小额并购面临长期事后追溯风险，大量中企收购欧美专注于细分领域的创新型中小企业、AI研发团队、医药管线企业，交易体量小、营收不达标，过去普遍免于反垄断审批。但在新版《指南》等规则之下，只要并购消灭潜在竞争者，FTC可以在交割后数年启动诉讼，强制剥离资产。在此背景下，完善我国未达标准申报制度，是实现保护国内中小创新企业、跨境反垄断对等监管的必要举措。

未达标准申报制度完善建议

首先，要细化证明存在排除、限制竞争效果的初步证据标准。通过配套规章、专项指引细化前置事实要件，划定可启动补充程序的典型情形，如收购细分赛道仅存竞品、持续收购同类创新企业、交易存在明显规避申报架构等。通过标准化启动要件压缩执法自由裁量空间，让市场主体可提前评估交易合规风险，稳定中小并购、创新企业投融资的交易预期。同时，宜为补充申报设定合理的追溯期限与审查时限，无限期追溯会使存量交易长期悬置，设置除斥期间并配套过渡安排，方能兼顾执法威慑与交易安全。

其次，引入交易价值、创新市场、潜在竞争等多元评价指标，弱化对单一营业额指标的依赖。针对医药、半导体等扼杀式并购高发领域制定审查指引，明确此类交易的竞争分析范式：重点考察收购方是否存在淘汰竞品研发、终止独立商业化、抬高技术授权壁垒的动机，将动态创新竞争、长期研发迭代空间作为审查标尺，弥补营业额指标无法衡量技术竞争的制度短板。

同时，明确关联并购、分批收购的穿透审查规则，在立法层面增设穿透审查条款，设定关联交易认定标准，将连续多笔小额同业并购纳入整体竞争评估，遏制化整为零规避审查的行为。可参照《欧盟并购条例》同一当事方两年内连续交易合并计算的规则，明确关联认定的时间窗口。

此外，还应建立常态化跨境反垄断执法协作机制，基于对等监管原则，与域外竞争执法机构同步新型规避交易的认定标准。在审查外资门槛下并购时，同步评估交易对国内关键核心技术、细分产业链、创新生态的冲击。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）