“十五五”绿色低碳发展的挑战及对策

“十五五”时期是我国绿色低碳发展的关键攻坚期。当前，我国在绿色低碳发展总体布局上，形成了美丽中国建设、绿色转型发展、碳达峰碳中和三大政策体系。与此同时，“十五五”时期绿色低碳发展仍面临不少挑战，需要多层面协同发力，为美丽中国建设保驾护航。

绿色低碳发展四大转变

经过多年发展，我国绿色低碳发展已经实现了四个方面的重大转变。

一是绿色低碳成为我国经济社会发展的路径以及转型的基本方向。资源利用效率持续提高，2012~2023年，我国单位GDP能耗下降26.8%，单位GDP二氧化碳排放下降超35%，主要资源产出率提高60%以上。能源绿色转型步伐加快，2024年我国可再生能源发电装机达18.89亿千瓦，装机占比连续两年超过一半。与2012年相比，2024年我国煤炭消费比重下降了14.8个百分点，非化石能源消费比重提高了约10.6个百分点。

二是区域重大战略、新型城镇化、乡村全面振兴等包含绿色化转型的战略举措，对生态环境改善起到了重大作用，我国生态持续改善，污染治理取得重要进展都是在这些重大战略行动下取得的。京津冀—美丽中国建设先行区建设、黄河—生态保护与高质量发展、长三角—生态绿色一体化示范区、大湾区—推进生态文明建设等国家区域发展重大战略中，绿色低碳转型都成为重要组成部分。

三是产业、产品结构持续升级，中低端制造业向我国中西部地区，以及东南亚、非洲、拉美地区转移，带来产业结构、能源结构、资源消耗水平发生巨大变化。十年间我国累计退出钢铁落后产能1.5亿吨以上；建成全球最大、最完整的新能源产业链，光伏组件产量连续16年位居世界首位；全球前10家风电整机企业中有6家是中国企业，前10家动力电池企业中有6家为中国企业；新能源汽车连续10年产销位居全球第一。

四是生态环境现代化治理体系逐步建立，生态环境涉及的面越来越宽，实现从末端治理到生产生活方式的全面转型。

“十五五”期间绿色低碳面临的问题

“十五五”期间，我国绿色低碳仍面临一些主要问题。

一是规模化问题给绿色发展带来巨大压力。世界500种主要工业产品中，我国有四成以上产品产量位居世界首位。尽管我国持续淘汰落后产能，但2024年全球粗钢产量我国仍占比53.3%，全球水泥产量占比近47%。

二是结构惯性问题给绿色低碳转型带来困难。以重化工业为主的产业结构、以化石能源为主的能源结构、以公路为主的运输结构，以及以扩张性开发为特征的空间结构仍没有彻底改变。2024年我国煤炭消费占能源消费总量的比重仍占到‌53.2%‌，且总量依然在增长。

三是技术创新难题制约绿色转型跨越发展。我国仍处于工业化、城镇化深入发展阶段，经济发展与能源消耗、碳排放存在强耦合关系，要统筹经济社会可持续发展与绿色转型目标，必须依靠科技创新。但当前零碳负碳技术、新污染物治理、资源循环利用等领域关键核心技术创新不足，科技成果转化效率低，先进技术难以快速应用。

四是生态环境质量改善成效还不稳固。大气污染治理进入深水区，大气主要污染物协同减排难度大，臭氧问题和新污染物问题亟待解决；水生态保护和修复任务艰巨，部分支流治理问题依然突出；局部地区土壤和地下水污染问题较为严重；极端天气、违法排污、历史遗留问题等因素耦合叠加的生态环境风险越发凸显；退役动力电池等新型固体废物问题日益显现。

“十五五”我国绿色低碳发展思路

绿色发展将成为国家发展的主旋律，生态环境可以发挥促进经济健康发展的巨大作用。从宏观政策上，已经不存在经济社会发展与资源环境相互矛盾的方向问题，但是在微观上依然要重视企业和居民的诉求，依法监督、依法执政成为重要的发展支撑条件，生态环境领域乱作为，甚至权力寻租会成为阻碍甚至扰乱经济社会发展的绊脚石。

从国际形势看，全球气候治理压力加剧，技术与贸易壁垒增多，地缘政治与资源安全挑战加大，导致生态环境保护领域国际合作形势不容乐观。

从国内形势看，经济转型与生态治理的协同需求提升，新质生产力驱动下数字经济、绿色制造、人工智能等新动能崛起，2024年我国数字经济占GDP比重超31.8%，为生态环境治理提供了有力的技术支撑。如环保机器人、卫星遥感监测等智能技术应用。传统产业绿色化则需要钢铁、石化等传统行业加快超低排放改造。在生态产品转化以及环境治理方面市场化程度将会需要进一步提高。

为此，要通过政治、经济、社会的统筹协调，法律、行政、财政、金融、科技、宣教等方面的政策举措协同发力，为“十五五”期间我国绿色低碳发展保驾护航。

一是提高绿色低碳发展的法治化水平。用好《中华人民共和国生态环境法典》，统筹推进生态环境保护、资源能源利用、应对气候变化等相关法律法规制定修订工作，更加强调依法转型、依法执政。

二是用好支持绿色低碳发展的多元化政策工具。健全绿色转型财税政策，丰富绿色转型金融工具，积极发展绿色贷款、绿色债券、绿色保险等，创新和优化投资机制，深化电力价格改革，进一步完善阶梯水价等价格政策。健全资源环境要素市场化配置体系。建立碳达峰碳中和标准体系，加快节能标准更新升级，完善可再生能源标准体系和工业绿色低碳标准体系。反对绿色壁垒，开展绿色贸易。

三是依托区域重大战略打造绿色发展高地。统筹推进协调发展和协同转型，支持典型区域探索各具特色的绿色低碳发展模式，加强区域绿色发展协作。推动京津冀、粤港澳、长三角三大动力源成为绿色发展策源地，在长江、黄河流域探索生态优先、绿色发展新路径，通过加快传统产业主动变“绿”、新兴产业持续造“绿”、未来产业布局新“绿”等方式，打造世界级绿色低碳产业集群。

四是强化绿色低碳技术创新突破和推广应用。加大研发投入支持力度，聚焦能源节约与绿色低碳转型、污染治理、资源节约集约循环利用、低碳和零碳工业流程再造、负碳及碳减排等关键领域绿色低碳技术研发，建立关键绿色低碳技术推广目录及动态更新机制。

（张庆杰系国家发改委国土开发与地区经济研究所原副所长，刘峥延、金田林系国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员）