罗志恒：“十五五”财政呈紧平衡，应推动政策转型和财税改革

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策是稳住经济大盘的压舱石，“十五五”时期财政走向备受关注。

5月25日，在中南财经政法大学财政税务学院举办的文澜财税大讲堂上，粤开证券首席经济学家罗志恒作了《“十五五”时期中国宏观经济及财税体制改革》演讲。

今年是“十五五”开局之年，一季度中国经济实现“开门红”，国内生产总值同比增长5%，国务院预计今年GDP增长4.5%~5%。

中国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变，但也面临一些挑战。罗志恒认为，“十五五”时期中国经济将进入“增速换挡”寻底期。这段时期主要面临四大挑战，包括贸易战在内的外部环境变化；内部人口老龄化、少子化引发房地产下行等问题；地方财政债务问题和供需失衡问题等。

“中国也迎来一些机遇，比如外部贸易摩擦反而强化了非美战略联盟，中国拥有统一大市场的巨大潜力和优势，人力资本和科技创新将呈现爆发式增长。”罗志恒说。

从具体数据来看，近年来受经济增长放缓、物价低迷等多重因素影响，财政收入增长乏力。财政部数据显示，2025年全国一般公共预算收入同比下降1.7%。不过受今年以来价格上涨等因素影响，今年前4个月这一收入同比增长3.5%，好于预期。但受房地产持续低迷影响，房地产相关税收和土地出让收入近些年持续下滑。比如今年前4个月土地出让收入同比下降27.2%。

此外，随着数字经济发展，服务业占比不断提高，尤其是人工智能加速发展，这冲击着基于工业时代设计的财税体制。

“比如平台经济集中在少数发达城市，贡献了大量税收，而这些税源其实来自全国各地，这种平台经济税收与税源背离问题加剧了区域财力不均衡，有待解决。”罗志恒说。

目前，中央已经对未来财税改革做出相应部署。比如党的二十届三中全会对深化财税体制改革作出部署，包括研究同新业态相适应的税收制度；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，如推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制等。

“十五五”规划纲要提出，深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性。

罗志恒认为，“十五五”财政政策应从收入端减税降费政策为主转向支出政策为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。财政支出政策从投资为主转向投资与消费并重、从重企业到重家庭、从重供给到重需求。

“比如，未来财政支出结构应向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜。建议加大对失业大学生、农村老人、二孩及以上家庭的特定补贴等，比如逐步提高城乡居民养老金至低保水平；‘以旧换新’政策可扩围至服务消费和出口转内销产品，因为前期一些纳入补贴的耐用消费品销售增长明显放缓。”罗志恒说。

去年底的中央经济工作会议首次提出重视解决地方财政困难。如何破解部分地方财政困难问题备受关注。

目前地方财政收支矛盾较大。财政部数据显示，今年前4个月，地方一般公共预算本级收入47930亿元，同比增长2.7%。地方一般公共预算支出81899亿元，同比增长0.7%。地方政府性基金预算本级收入8717亿元，同比下降22.1%，地方政府性基金预算支出24554亿元，同比下降3.2%。

罗志恒认为，中央新一轮深化财税改革相关文件注重问题导向，比如针对地方财政困难问题，提出了增加地方自主财力，比如推进消费税下划地方改革、研究设立地方附加税、优化共享税分享比例、完善财政转移支付体系等。

“消费税征税范围应拓展到高污染高耗能、高端服务业，比如高端会所和酒店等，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税。另外推动个税综合所得征税范围，减轻工薪阶层负担，同时强化征管，确保个税规模做大并发挥应有的收入分配调节功能。另外提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。”罗志恒说。

他认为，真正解决地方财政困难问题，首先需要厘清政府和市场边界，界定政府职责与规模，避免财政支出责任不断扩大。比如，深化行政事业单位改革，强化绩效管理；对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员；裁减冗员精兵简政必须配合市场化改革。

罗志恒进一步表示，理顺中央与地方、省与市县财政事权和支出责任，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，比如养老保险、环保、食品药品监督、公共安全等都可以逐步划为中央财政事权，同步匹配政府职能和机构改革，强化垂直管理和部门实体化，从而减轻地方支出压力。