医疗保障法拟鼓励发展商保、推进生育保险扩围

医疗保障法草案二次审议稿在提请全国人大常委会会议审议后，4月30日在中国人大网公开全文，向社会征求意见。征求意见截止日期为5月29日。

第一财经记者注意到，草案二审稿在鼓励发展商业健康保险、生育保险扩围、医保省级统筹等方面有多处修改。

草案二审稿明确“健全多层次医疗保障体系”的意义何在？在规定商业健康保险方面，还有哪些条款可以细化？为何立法推进扩大生育保险覆盖范围？还有哪些内容建议写入？

鼓励发展商业健康保险

医疗保障法草案于2025年6月提请全国人大常委会会议初审，草案系统规定了医疗保障体系框架、加强医疗保障基金运行管理、优化医疗保障服务、强化监督管理等。

相较于2021年6月国家医疗保障局发布的《医疗保障法（征求意见稿）》，草案一审稿引人注目的是，删去了“健全高质量多层次医疗保障体系”“国家建立以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等相互衔接、共同发展的医疗保障制度体系”的规定。

中国政法大学社会法研究所所长、民商经济法学院教授娄宇告诉第一财经记者，上述条款契合了“医疗保障法”的名称，即该法不仅规定了基本医疗保险制度，同样也适用医疗保障领域各项制度的筹资运行、待遇支付、基金管理、价格管理、招标采购、医药服务、公共管理服务、监督管理等活动，同时也符合我国医疗保障领域的制度实践，即将医疗保障作为一个有机的制度体系进行构建，注重制度之间的分工和衔接，发挥“1＋1＞2”的效果。草案一审稿并未写入这些条款，在不少业内人士看来是一大遗憾。

草案二审稿相比一审稿的一大变化就是，在立法目的中增加“健全多层次医疗保障体系”，还在第二章“医疗保障体系”中增加规定：国家建立健全以基本医疗保险为主体的多层次医疗保障体系。

草案一审稿另一争论焦点是，商业健康保险是否应该被纳入法律并作专门规定。此前一审稿并未对商业健康保险作明确规定，仅在附则中提出“商业健康保险、与医疗保障有关的慈善捐赠、医疗互助等依照《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国慈善法》等法律、法规规定执行”。

对此，草案二审稿有所回应，增加一条规定：国家鼓励发展商业健康保险、与医疗保障有关的慈善捐赠、医疗互助等，满足多样化健康保障需求。

不过，草案二审稿针对商业健康保险的规定仍不详细。娄宇向第一财经记者表示，应当在法律中对哪些商业保险承担社会保障功能，哪些承担融资等金融功能予以区分，医保行政部门在商业健康保险产品研发、推广、监管等事务发挥哪些作用，与其他行政机关之间如何实现分工也应当在法律中有所体现。

明确省级统筹，促进连续参保

为进一步落实省级统筹要求，完善参保长效机制，草案二审稿中明确城乡居民基本医疗保险的个人缴费、政府补助标准，以及基本医疗保险参保人员的待遇标准，由省级人民政府医疗保障行政部门、财政部门按照国家规定确定，或者指导统筹地区人民政府医疗保障行政部门、财政部门按照国家规定确定。同时，草案二审稿还规定国家优化参保服务，促进参保人员连续参保。

写入上述条款的意义何在？

娄宇表示，按照社会保险法的安排，城乡居民自愿参保居民基本医疗保险，政府给予参保补贴。近些年来，随着医疗待遇水平的提高以及参保人健康意识的增强，保费费率持续升高，虽然财政也给予了相应的补贴，但是由于缺乏强制措施，断保的现象时有发生，参保的行政成本也越来越高。

2024年8月，《国务院办公厅关于健全基本医疗保险参保长效机制的指导意见》发布，完善了筹资政策和待遇政策，产生了积极的效果。他表示，草案二审稿将上述政策通过立法的方式加以明确，能为政策的法治化和长效化实施创造条件。

“省级人民政府医疗保障行政部门、财政部门按照国家规定确定，或者指导统筹地区人民政府医疗保障行政部门、财政部门按照国家规定确定的条款也与基本医疗保险省级统筹的安排相一致。”娄宇表示。目前，全国已有20多个省份对医保省级统筹进行了探索，出台了相关文件。

提及生育保险扩围，未见“长护险”

草案二审稿还进一步完善了生育保险有关规定，明确生育保险基金与职工基本医疗保险基金合并建账，并规定国家完善生育保险制度，推进扩大生育保险覆盖范围。

“生育保险与基本医疗保险在参保、筹资、经办、待遇等方面存在相似的制度安排，将两个险种合并建账有利于克服社会保险制度的‘碎片化’现象。”娄宇还表示，加强基金监管的力度，优化经办服务，推进扩大生育保险覆盖范围，这对于实现公共服务均等化，减轻参保人生育负担具有积极的意义。

不过，当前草案二审稿仍有进一步完善的空间。娄宇建议，患者大数据信息相关内容也应成为医疗保障法的特色内容。“患者大数据信息不仅可以应用于药品研发创新、临床诊疗、普通商业健康保险产品开发等商业领域，而且在确定医药产品政府指导价、医保集中采购、目录调整、发挥社会保障功能的商业健康保险产品研发等公共领域，也有重要的参考价值，大数据利用的合作主体和合作机制应当写入这部法律中。”

娄宇还建议在医疗保障法中写入罕见病用药支付的相关内容。

他介绍，《中华人民共和国药品管理法》《药品注册管理办法》都规定了支持罕见病新药研制的措施，以及罕见病用药的优先审批手续和审批时限，国家医疗保障局近年来也发布多部指导性文件，优化罕见病药品目录准入程序，推进医保目录准入谈判，建立健全“双通道”购药落地机制，提升罕见病用药的保障水平。已经颁布的省级地方法规中都有关于罕见病筹资、用药保障范围谈判机制和专门的定点医疗机构诊疗机制的条款。

“未来的立法中应当对这一问题有所回应，提高医疗保障制度的公平性以及均等化实施，防止出现‘医疗移民’。”娄宇表示。

此外，长期护理保险（下称“长护险”）是否被纳入医疗保障法也引发了一定争论。长护险曾出现在2021年征求意见稿中，但在草案一审稿和二审稿中均未被提及。

娄宇此前建议，将长护险写入医疗保障法，“虽然严格来说，长护险并非医疗保障体系的组成部分，但其运行机制和主管职能部门与医疗保障项目有较多共通性，建议借此立法机会将该险种业已成熟的结构性制度写入”。

草案二审稿未提及相关内容。在娄宇看来，将长护险写入医疗保障法确实有难度，“长护险目前由各地医保部门实施，在筹资、经办、监管等方面与基本医保有一定的相似性，是否是医疗保障体系的组成部分还存在争议”。